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引言

最高人民法院、人民銀行等各大司法與監(jiān)管機構前后出臺了大量新規(guī)，可謂之各行各業(yè)的“新年大禮包”。在金融合規(guī)領域，中國人民銀行組織發(fā)布了《金融機構反洗錢和反恐怖融資監(jiān)督管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“《監(jiān)管辦法》”），對原先的《金融機構反洗錢監(jiān)督管理辦法（試行）》（銀發(fā)〔2014〕344號，以下簡稱“《舊辦法》”）進行了大幅度的修訂。人民銀行指出，本次修訂是為了加強反洗錢監(jiān)管，提升我國洗錢和恐怖融資風險防范能力，應對反洗錢國際評估后續(xù)整改以及在新形勢下完善反洗錢監(jiān)管機制。

相較于《舊辦法》，本次《監(jiān)管辦法》增加了須履行反洗錢及反恐怖融資（本文統(tǒng)稱“反洗錢”）義務的主體范圍，增加了金融機構反洗錢內部控制和風險管理的具體要求，并對監(jiān)管部門的反洗錢監(jiān)管方法作出大篇幅修訂?？梢灶A見的是，未來正式出臺版本《監(jiān)管辦法》較征求意見稿不會有較大出入，作為重要的直接監(jiān)管規(guī)定，其修訂內容及監(jiān)管方向已值得各金融機構提起關注。

第一章 總則

1、受監(jiān)管主體

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為了加強反洗錢監(jiān)管的力度，適應金融領域的不斷創(chuàng)新，本次《監(jiān)管辦法》明確將部分機構列為反洗錢義務主體，包括但不限于開發(fā)性金融機構、消費金融公司、貸款公司、銀行理財子公司等金融機構，非銀行支付機構、從事網絡小額貸款業(yè)務的小額貸款公司以及從事保險專業(yè)代理和保險經紀業(yè)務的機構。就金融機構而言，除明確列明的機構外，《監(jiān)管辦法》還規(guī)定了兜底性條款，將中國人民銀行確定并公布應當履行反洗錢義務的其他金融機構列入規(guī)制范圍。

《監(jiān)管辦法》本次新增列明的部分主體并非首次被列為反洗錢義務主體，《銀行業(yè)金融機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法》規(guī)定的反洗錢義務主體包括國際開發(fā)銀行、消費金融公司以及經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構。《互聯網金融從業(yè)機構反洗錢和反恐怖融資管理辦法（試行）》亦將非銀行支付機構、從事網絡借貸業(yè)務的主體等列為反洗錢義務主體。

可以預見的是，本次《監(jiān)管辦法》在為《反洗錢法》的修訂開路造橋，也意味著此前反洗錢監(jiān)管較為薄弱的消金、銀行理財子公司、小貸公司等將被納入強監(jiān)管范圍。

2、反洗錢義務

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《監(jiān)管辦法》本條為新增條款，對金融機構的反洗錢義務做了概括性表述，包括建立內控制度、評估風險、建立風險管理機制、搭建系統(tǒng)、機構及人員要求等，對金融機構須履行的各項反洗錢義務作出了明確要求，屬于補強性條文調整。

3、監(jiān)管應對

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需要指出的是，目前大部分金融機構尚未能達到打鐵還需自身硬的素質，但隨著行業(yè)合規(guī)不斷完善，反洗錢領域也將與其他合規(guī)領域一樣，講求業(yè)務合規(guī)、監(jiān)管合規(guī)的雙向融合，金融機構也應當了解監(jiān)管規(guī)定并適當保障自身權益。

4、保密義務

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《監(jiān)管辦法》本條是對監(jiān)管機構的保密義務作出要求，相比于《舊辦法》，明確將“客戶身份資料和交易信息”納入保密范圍，并明確了監(jiān)管層面工作人員的保密義務，與“非依法律規(guī)定”不得提供的嚴格要求，在信息資料保密層面，監(jiān)管機構將與金融機構共同承擔保密義務。

第二章 金融機構反洗錢內部控制和風險管理

《監(jiān)管辦法》本章的大部分條款為新增條款，規(guī)定金融機構建立與洗錢風險和經營規(guī)模相適應的內部控制制度要求，并強調金融機構根據機構、客戶、業(yè)務的風險狀況，制定相應的風險管理措施和程序。

1、內控制度及風險自評估制度

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相比于《舊辦法》，《監(jiān)管辦法》新增內部控制制度條款（第七條），并對金融機自評估制度的相關要求進行擴展及細化。《舊辦法》僅規(guī)定金融機構應建立風險自評估制度，定期進行風險自評估，并向監(jiān)管機構報告風險自評估結果和資料。《監(jiān)管辦法》將風險自評估制度的建立層級確定為金融機構總部，且金融機構可以自行決定定期或不定期進行評估，賦予了金融機構更大的自主性。為強化金融機構對風險自評估工作的重視，《監(jiān)管辦法》規(guī)定自評估情況須先經董事會審定，而后報送至監(jiān)管機構。

本次新增反映了人行監(jiān)管的近期思路，一方面，新增條款與FATF建議相適應，另一方面，2020年出臺的互聯網保險、房地產反洗錢等規(guī)定均體現了上述原則，在目前的監(jiān)管思路下，金融機構需發(fā)揮較大程度的主觀能動性，適時進行風險自我評估與調整風險管控策略。從2020年起，反洗錢監(jiān)管處罰頻次、金額均有較大程度的提高，預計2021年應該會超出2020年水平。

2、風險管理

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本條為新增條款，《監(jiān)管辦法》規(guī)定金融機構須根據經營規(guī)模及風險狀況，采取相應的風險管理措施，且該等風險管理措施應經過高級管理層的批準。

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此外，《監(jiān)管辦法》規(guī)定金融機構的洗錢風險管理應當被納入機構的全面風險管理體系，實現全流程、全業(yè)務的覆蓋，并強調“風險控制能力”與業(yè)務開展相適應，這意味著在外部風險不斷增加與行業(yè)壓力不斷上行的情況下，機構必須主動行動，平衡業(yè)務與合規(guī)風險。

3、機構及人員

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本條為新增條款，明確規(guī)定了金融機構履行反洗錢義務的機構及相關人員要求。根據《監(jiān)管辦法》，金融機構的反洗錢管理工作應當由專門的部門負責，并明確董事會、監(jiān)事會、高級管理層和相關部門的職責，建立績效考核和獎懲機制。在實踐工作中，該等要求早已成為銀行業(yè)金融機構合規(guī)治理能力的考驗指標，但對于非銀行、保險類金融機構而言，大部分機構缺少“績效考核和獎懲機制”，需要結合監(jiān)管思路對其制度進行更新。

4、信息系統(tǒng)及審計機制

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本處為《監(jiān)管辦法》新增條款，強調金融機構須完善信息系統(tǒng)，并建立審計機制。就審計而言，金融機構可以選擇內部審計或獨立審計，審計的范圍、方法和頻率須與機構規(guī)模和風險狀況相適應，并將報告提交董事會或專門委員會，屬于對于現有反洗錢監(jiān)管要求的強調與細化，無額外關注點。

5、金融機構總部規(guī)范

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除第八條規(guī)定金融機構應當在總部層面制定風險自評估制度外，本次《監(jiān)管辦法》增加了金融機構須在總部或集團層面制定統(tǒng)一的反洗錢安排的規(guī)定，并確保分支機構及控股附屬機構能有效執(zhí)行。

此外，對于在境外設立分支機構及控股附屬機構的金融機構而言，可能存在監(jiān)管規(guī)定適用的沖突，《監(jiān)管辦法》亦增加了基本的解決原則：

1、駐在國家或地區(qū)法律允許范圍內，執(zhí)行《監(jiān)管辦法》；

2、駐在國家或地區(qū)要求更嚴格的，遵照其規(guī)定；

3、禁止或限制實施《監(jiān)管辦法》的，采取適當補充措施，并向監(jiān)管機構報告。

近年來，大量央企金融機構均在完善其總部層面的反洗錢制度與機制安排，但非央企層面落實進展依然緩慢，需要提起重視。

6、義務報告

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《監(jiān)管辦法》基本延續(xù)了《舊辦法》的規(guī)定，對金融機構的報告義務進行規(guī)定，包括常規(guī)的報告義務、涉及境外分支機構的報告義務以及特殊情況下的報告義務。

《監(jiān)管辦法》規(guī)定，金融機構有境外分支機構或控股附屬機構的，則由總部按年度向監(jiān)管機構報告該等境外機構接收境外監(jiān)管的情況，但如果出現境外分支機構和控股機構受到當地相關部門的執(zhí)法檢查、行政處罰、刑事調查或其他重大風險事件，則金融機構應當及時或按照具體監(jiān)管要求向監(jiān)管部門報告。

鑒于近年來境外反洗錢合規(guī)力度的加大及我國金融機構在境外受監(jiān)管與處罰的案例增多，境外監(jiān)管與處罰得到了監(jiān)管層面的極大重視，并由于跨境合規(guī)調查與處罰等涉及信息數據保護、司法協助協定、兩國監(jiān)管規(guī)定、境內外企業(yè)合作關系、刑事風險等諸多問題，且結合現有境外案例，僅依靠我國監(jiān)管部門處理相關問題可能并非最優(yōu)方案，因此金融機構應當適時引入內外部力量解決相關問題。

第三章 反洗錢監(jiān)督管理

本章對反洗錢監(jiān)管機構的監(jiān)督管理作出的規(guī)定，規(guī)范了各類反洗錢監(jiān)管措施的運用條件，同時規(guī)范結果反饋和法律文書的制作要求。

1、執(zhí)法檢查

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《監(jiān)管辦法》對中國人民銀行及其分支機構可以進行執(zhí)法檢查的管轄范圍作出了規(guī)定，分為三種情況：

1、上級可以對下級機構負責監(jiān)督管理的金融機構進行執(zhí)法檢查；

2、上級可以授權下級機構檢查由上級機構負責監(jiān)督管理的金融機構；

3、確有必要涉及跨轄區(qū)實施反洗錢執(zhí)法檢查的，可以建議上級機構統(tǒng)一安排。

本次調整對于監(jiān)管檢查與監(jiān)督程序及要求作出了一定程度的細化，并賦予人行監(jiān)管部門具體權力，為便于監(jiān)管執(zhí)法，我們理解，未來修訂的《反洗錢法》中很可能加入相關行政權力賦予條款，明確監(jiān)管機構及執(zhí)法人員的行政權力與權力邊界。建議各金融機構可以將合規(guī)執(zhí)業(yè)、合規(guī)監(jiān)管的原則納入企業(yè)文化中，相信未來監(jiān)管要求的不斷提高、監(jiān)管力度的不斷加大已成必然趨勢。

2、現場風險評估

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《監(jiān)管辦法》中明確了針對機構不同風險情況可確定的不同監(jiān)管措施，包括“監(jiān)管提示、約見談話、監(jiān)管走訪、執(zhí)法檢查”，監(jiān)管措施的細化為機構合規(guī)工作帶來了新的要求與機遇，對于自身合規(guī)水平較高的機構，如基于可供解釋的原因而發(fā)生風險問題，原則上是存在與監(jiān)管溝通的可能的。

3、監(jiān)管提示

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《監(jiān)管辦法》在本條規(guī)定了監(jiān)管提示這一監(jiān)管方法，即監(jiān)管機構在監(jiān)管活動中發(fā)現金融機構存在“風險隱患”或工作“存在明顯漏洞，需要提示金融機構關注的”，可以向金融機構發(fā)出《反洗錢監(jiān)管提示函》要求采用必要的風控措施，本處對《舊辦法》中規(guī)定直接發(fā)出《反洗錢監(jiān)管意見書》的規(guī)定條款作出了修改。此外，《監(jiān)管辦法》刪除了電話或書面質詢的相關規(guī)定，僅要求金融機構須在收到《反洗錢監(jiān)管提示函》之日起15個工作日之內作出書面答復，且該書面答復須由分管反洗錢的工作負責人簽批，強化了機構與監(jiān)管溝通的正式性與正當性。

4、約見談話

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《監(jiān)管辦法》增加了金融機構監(jiān)事及部門負責人作為談話主體的規(guī)定，并規(guī)定約談部門負責人，由反洗錢部門負責人批準即可，并刪除了《舊辦法》中對于約見談話主持主體的規(guī)定，一定程度上降低了約見談話的程序要求。此外，《監(jiān)管辦法》增加了因特殊情況需要立即約談的，可以在約談現場送達《反洗錢監(jiān)管通知書》的規(guī)定。

就文書而言，《監(jiān)管辦法》規(guī)定談話結束后，反洗錢工作人員應填寫《反洗錢約談記錄》，而非《反洗錢監(jiān)管記錄》（適用于約見談話、監(jiān)管走訪、質詢）?！斗聪村X約談記錄》中更多使用的表述為“談話對象”“被談話人員及職務”“談話內容”，而非“監(jiān)管對象”“監(jiān)管內容”等，弱化了約見談話這一監(jiān)管措施的嚴厲級別。

5、監(jiān)管走訪

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《監(jiān)管辦法》擴大了監(jiān)管走訪的前提條款，包括針對監(jiān)管活動中發(fā)現的突出問題、了解核實反洗錢政策執(zhí)行情況、了解核實金融機構整改效果等，均可以進行監(jiān)管走訪，從程度上，可理解為在“監(jiān)管提示”及“約見談話”后仍不能完成整改或無法核實整改情況的情況下進行監(jiān)管走訪。

《監(jiān)管辦法》對監(jiān)管走訪的具體流程作出了以下修改：

1、審批層級：《監(jiān)管辦法》限定了監(jiān)管走訪的審批層級，均由行長/主任或者主管副行長/副主任批準；

2、立即走訪：《監(jiān)管辦法》增加了因特殊情況需要立即實施監(jiān)管走訪，可以現場送達《反洗錢監(jiān)管通知書》的規(guī)定；

3、文書類型：《監(jiān)管辦法》規(guī)定監(jiān)管機構應針對監(jiān)管走訪中發(fā)現的問題提出監(jiān)管指導意見，制發(fā)《反洗錢監(jiān)管意見書》，而非《反洗錢監(jiān)管記錄》

6、其他監(jiān)管職責

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《監(jiān)管辦法》對于應實施行政處罰的情形未做調整，仍然為“涉及金融機構總部的重要問題、系統(tǒng)性缺陷，或者發(fā)現突出違規(guī)事件”，需關注的是，本次《監(jiān)管辦法》中已明確金融機構總部對各分支機構的管控責任，未來可能會出現罰分支機構的同時兼罰總部的情形出現。并《監(jiān)管辦法》進一步明確中國人民銀行分支機構須將監(jiān)管意見或者處罰決定抄送中國人民銀行或金融機構總部所在地的中國人民銀行分支機構。

第四章 法律責任

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根據《反洗錢法》第三十一條[1]、第三十二條[2]，如金融機構違反《監(jiān)管辦法》，金融機構可能被處以限期改正、罰款、責令停業(yè)整頓或吊銷經營許可證等處罰，直接負責的董事、高管和其他直接責任人員根據情節(jié)情況，可能被處以紀律處分、罰款、取消任職資格、禁止從事有關金融行業(yè)工作的處罰，此等條款并非新增規(guī)定，為出于規(guī)定完整性角度所做調整。

結語

整體來看，近期《刑法》修正案的出臺（修訂了洗錢罪成立要件等）、《反洗錢法》修訂的開展、《監(jiān)管辦法》的修訂、特定非金融機構反洗錢規(guī)定的出臺都在展示我國為FATF評估整改所作出的努力。

在實際監(jiān)管層面，2020年金融監(jiān)管部門不斷展示著監(jiān)管肌肉，對于上市公司、擬上市公司、非上市公司金融機構的監(jiān)管與處罰頻次不斷提高，相信2021年仍然會維持該等態(tài)勢。且為與國際反洗錢與金融合規(guī)要求相一致，強調機構的自我風險管控能力、強調風險自評估為目前的監(jiān)管思路越發(fā)清晰，如何提高機構自身的風控能力、并合理控制自身業(yè)務合規(guī)風險仍需各機構在2021年繼續(xù)探索與努力。

[注]

[1]金融機構有下列行為之一的，由國務院反洗錢行政主管部門或者其授權的設區(qū)的市一級以上派出機構責令限期改正；情節(jié)嚴重的，建議有關金融監(jiān)督管理機構依法責令金融機構對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分：（一）未按照規(guī)定建立反洗錢內部控制制度的；（二）未按照規(guī)定設立反洗錢專門機構或者指定內設機構負責反洗錢工作的；（三）未按照規(guī)定對職工進行反洗錢培訓的。

[2]金融機構有下列行為之一的，由國務院反洗錢行政主管部門或者其授權的設區(qū)的市一級以上派出機構責令限期改正；情節(jié)嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，處一萬元以上五萬元以下罰款……金融機構有前款行為，致使洗錢后果發(fā)生的，處五十萬元以上五百萬元以下罰款，并對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員處五萬元以上五十萬元以下罰款；情節(jié)特別嚴重的，反洗錢行政主管部門可以建議有關金融監(jiān)督管理機構責令停業(yè)整頓或者吊銷其經營許可證。對有前兩款規(guī)定情形的金融機構直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，反洗錢行政主管部門可以建議有關金融監(jiān)督管理機構依法責令金融機構給予紀律處分，或者建議依法取消其任職資格、禁止其從事有關金融行業(yè)工作。